Egalité des droits et des chances
Participation et citoyenneté des personnes handicapées
Rapport d'information déposé en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation
et la citoyenneté des personnes handicapées et présenté par M. Jean-François CHOSSY, Député.
LA loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées contient 101 articles occupant 35 pages du Journal officiel du 12 février 2005. Ses dispositions sont très nombreuses et très variées par les champs du droit qu'elles touchent. Cette diversité résulte de la volonté du législateur d'apporter des améliorations à la situation des personnes handicapées dans tous les domaines de la vie privée et de la vie en société.
De l'avis de tous ceux et de toutes celles qui ont une autorité dans ce domaine, cette loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées est une loi fondatrice. Pour beaucoup également, c'est la loi de la concertation.
En effet, de nombreuses réunions, rencontres, visites et débats ont permis des échanges fructueux avec le rapporteur et avec les membres de la commission.
Par ailleurs, et selon la volonté du rapporteur et des parlementaires, le Conseil national consultatif des personnes handicapées est très utilement et efficacement associé à la rédaction des décrets et au suivi des dispositions législatives.
Mais au-delà des articles qui servent les aspirations de la personne handicapée en tenant le meilleur compte de ses potentialités, cette loi a aussi pour objectif de faire évoluer les mentalités par rapport à la perception du handicap par le grand public.
Le handicap est dorénavant pris en compte par la solidarité, notamment au travers de l'institution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, et la non-discrimination est au centre du texte de loi.
C'est la loi de la non-discrimination vis-à-vis de l'emploi, de l'école et de l'implication dans la vie sociale et citoyenne. Les mots pour le dire ont une grande importance et nous serions à l'avenir très inspirés de remplacer les formules "prise en charge" par "accompagnement", "intégration scolaire" par "scolarisation", "insertion professionnelle" par "implication sociale". Une personne, fût-elle handicapée, est un citoyen à part entière et le vocabulaire employé pour une personne ordinaire doit s'appliquer à tous.
Cette loi a également prévu la compensation des conséquences du handicap. La prestation de compensation sera servie quels que soient l'âge, le type de handicap et le mode de vie de la personne concernée, et s'il reste encore beaucoup à faire dans ce domaine, la loi a également traité du problème sérieux de l'accessibilité en élargissant les dispositions en vigueur afin que l'accès à tout soit proposé à tous.
La situation de la personne handicapée par rapport aux ressources nécessaires à la vie quotidienne a aussi été traitée afin de garantir un minimum vital adapté aux conditions de vie autonome en établissement ou à domicile. De même, la rémunération du travail de la personne handicapée en milieu protégé et ses conditions de travail ont été rapprochées des règles du droit commun.
Dans le cadre de ce texte, la formation de tous les professionnels, de tous les bénévoles et de tous les aidants accompagnant la personne handicapée a enfin été mise en évidence, et dans un souci évident de simplification la loi met en place un guichet unique sous la forme de la maison départementale des personnes handicapées, qui sera un véritable lieu de ressources pour la personne concernée, sa famille et ses aidants. Ici les questions les plus compliquées devront trouver les réponses les plus simples et les plus efficientes.
A l'exception de quelques-unes de ses dispositions présentées dans la partie X du présent rapport, dont les très importantes mesures relatives à la création de la prestation de compensation, à la création de la maison départementale des personnes handicapées, à la commission des droits et de l'autonomie, à la réforme de l'obligation d'emploi, à la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées qui n'entreront en vigueur qu'au 1er janvier 2006 et celle relative à la réforme de l'allocation aux adultes handicapés qui est entrée en vigueur au 1er juillet 2005, la loi du 11 février 2005 ne fixe pas de date d'entrée en vigueur particulière pour ses articles. Hormis ces cas particuliers, les articles de la loi du 11 février 2005 sont donc entrés en vigueur au lendemain de leur publication au Journal officiel, c'est-à-dire au 13 février 2005, conformément à l'article 1er du code civil.
En première lecture, le 9 juin 2004, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission disposant que "les textes réglementaires d'application de la présente loi sont publiés dans les six mois suivant sa promulgation, après avoir été transmis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées". Cet amendement est devenu l'article 101 de la loi.
Le gouvernement a donné, par la voix de Mme Marie-Anne Montchamp, alors secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, son accord sur la proposition en ces termes : "Cet amendement nous renvoie à l'engagement du chef du Gouvernement, régulièrement réitéré au cours de la discussion, de prendre, dans un délai de six mois, les textes réglementaires qui donneront vie au projet de loi dont nous débattons depuis de longues heures. Je confirme cet objectif et je me réjouis que votre assemblée y souscrive pleinement. J'y contribuerai autant que possible. Je vous ai indiqué que des groupes de travail avaient été mis en place pour anticiper la capacité des administrations à promouvoir l'effectivité de ce texte. C'est une méthode qui, je le crois, nous permettra efficacement de respecter ce délai important. [...] mon engagement est formel : le texte sera effectif dans six mois, entendez le 1er janvier 2005, date initialement prévue. Rien ne nous fera dévier de cet objectif".
En deuxième lecture, le Sénat n'a pas modifié les termes de cette disposition mais a complété l'article afin que "l'ensemble des textes réglementaires d'application du chapitre II du titre IV de la présente loi [relatif à l'emploi, le travail adapté et le travail protégé] (soit) soumis pour avis au Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés institué à l'article L. 323-34 du code du travail".
Force est de constater que l'engagement du gouvernement est loin d'avoir été respecté. Au 12 juin 2005, délai prévu par la loi, seul un décret et deux arrêtés avaient été publiés : décret n° 2005-373 du 20 avril 2005 sur la composition et le mode de fonctionnement du conseil et du conseil scientifique de la CNSA ; arrêtés des 25 avril 2005 et 29 avril 2005 portant composition des collèges et nominations au conseil de la CNSA.
Le rapporteur ne tiendrait pas rigueur au gouvernement du non-respect du délai de six mois - un délai de publication d'un an ou avant la fin de l'année 2005 aurait été acceptable compte tenu de la masse de travail nécessaire - si le ministère chargé des personnes handicapées ou la délégation interministérielle aux personnes handicapées avait été en mesure de présenter une planification de la publication des décrets. Mais, au terme du délai de six mois, aucun dénombrement des textes réglementaires nécessaires à la mise en application n'a été communiqué, aucune programmation de la publication des textes d'application de chacun des grands pans de la loi n'a pu être présentée. Cette situation a placé dans le désarroi les acteurs du monde du handicap.
Depuis l'automne, cependant, chacun a pu constater la masse considérable des projets de décrets soumis pour avis au Conseil national consultatif des personnes handicapées. Chacun a pu observer que la difficulté de l'exercice de mise en application de loi tenait également à la coordination de l'ensemble des textes réglementaires dont les dispositions sont reliées entre elles tout en touchant des domaines extrêmement variés. Ainsi la rédaction d'un décret peut impliquer jusqu'à quinze ministères différents.
Le gouvernement a également souhaité engager une concertation approfondie avec le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) sur l'ensemble des projets de décrets d'application de la loi. Le CNCPH s'est réuni depuis le 5 avril 2005 pour examiner la mise en application de la loi du 11 février 2005. Il tient deux sessions par mois. En une journée, le CNCPH, qui rappelons-le est composé de représentants bénévoles, a été amené à examiner jusqu'à quinze textes réglementaires de mise en application. Des dispositifs importants ont fait l'objet de plusieurs examens par le CNCPH car le gouvenement a souhaité tenir compte de la manière la plus poussée de ses avis. Par exemple, le CNCPH a été saisi de quatre versions successives du projet de décret sur le cadre bâti afin de répondre au mieux à ses observations successives ; les projets de décrets relatifs aux maisons départementales des personnes handicapées et aux commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ont été soumis au CNCPH le 21 septembre 2005, puis dans une nouvelle version à sa commission permanente le 27 septembre puis à nouveau au CNCPH dans une dernière version le 12 octobre.
Au-delà du CNCPH, le gouvernement a engagé une concertation avec de nombreux organismes, des caisses de sécurité sociale à la Commission européenne. Ainsi, sur le projet de décret sur l'accessibilité du cadre bâti - cas extrême - neuf organismes ont été consultés.
Afin d'exercer la mission d'évaluation et de contrôle dont est investi le Parlement, notamment pour s'assurer de la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des dispositions législatives votées, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a, en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale, demandé au rapporteur du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées de présenter un rapport sur la mise en application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005.
Conformément à cette disposition du Règlement issue de la résolution n° 256 adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2004, "ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires."
Le présent rapport dresse donc un bilan quantitatif des textes d'application de la loi du 11 février 2005, commente les conditions de mise en application de la loi et analyse les causes des retards de publication des règlements. Le rapporteur a en outre examiné la conformité des textes d'application publiés aux intentions du législateur.
Au 8 décembre 2005, le gouvernement prévoyait de publier 70 décrets pour mettre en application les dispositions de la loi. A ce total, il convient d'ajouter un décret en Conseil d'Etat sur la voirie.
Source : Service de la Communication du Sénat
Décembre 2005
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