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Assemblée nationale - France

La place des groupes d'opposition et des groupes minoritaires


En juillet 2008, le Parlement réuni en Congrès a inséré dans la Constitution un nouvel article 51-1 qui permet au Règlement de chaque assemblée de déterminer les droits des groupes parlementaires et, surtout, de reconnaître des "droits spécifiques" aux groupes d'opposition ainsi qu'aux groupes minoritaires.
Cette habilitation a prolongé les efforts entrepris, depuis plusieurs années, pour préserver, puis renforcer, les droits de l'opposition.
Le contrôle et l'évaluation sont particulièrement propices à une telle orientation : il est possible de contrebalancer, dans ces domaines, la prépondérance que la majorité exerce sur le plan législatif conformément au principe représentatif.
L'Assemblée nationale a fait usage de la faculté offerte par l'article 51-1 de la Constitution. Son Règlement reconnaît désormais de nombreux droits spécifiques aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires.
La Constitution reconnaît à l'opposition des prérogatives essentielles.
Elle prévoit ainsi, depuis 1958, que l'opposition peut mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement par le dépôt d'une motion de censure (article 49 de la Constitution). Certes, une seule motion de censure a été adoptée depuis lors. Mais, en pratique, la procédure est utilisée assez régulièrement par l'opposition pour marquer son désaccord avec la politique du Gouvernement. Dans ce contexte, elle a pour intérêt de permettre l'organisation d'un débat solennel.
Depuis 1974, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent déférer les lois, avant leur promulgation, au Conseil constitutionnel (article 61, alinéa 2, de la Constitution). Cette réforme a renforcé la place de l'opposition au Parlement en lui permettant de soumettre la majorité - et le Gouvernement qu'elle soutient - au respect de la loi fondamentale. Pourtant, jusqu'à une date récente, les notions de majorité et d'opposition n'apparaissaient pas dans la Constitution. L'Assemblée nationale avait certes tenté de modifier son Règlement afin de donner une base juridique à ces deux notions (résolution du 7 juin 2006), mais le Conseil constitutionnel s'y était opposé (décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006).
Le fondement qui faisait défaut auparavant a été établi par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Depuis lors, le nouvel article 51-1 qui a été inséré dans la Constitution dispose que : "Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires."
Les députés et les sénateurs ont donc fait en sorte que les assemblées puissent donner à certains groupes, et pas à d'autres, des droits particuliers.
L'Assemblée nationale a prévu, à l'occasion de la réforme de son Règlement entrée en application au mois de juin 2009, une meilleure représentation de toutes les sensibilités dans les instances décisionnelles de l'Assemblée, une participation directe des groupes d'opposition et des groupes minoritaires aux activités de contrôle et d'évaluation et la reconnaissance, à leur profit, d'un certain nombre de prérogatives, y compris dans l'exercice de la fonction législative.

I. - Les groupes d'opposition et les groupes minoritaires

Les députés peuvent se grouper, à l'Assemblée nationale, par affinités politiques. Depuis l'entrée en application de la résolution du 27 mai 2009, un groupe peut se constituer à partir de quinze membres, contre vingt auparavant. A cette fin, il doit remettre à la Présidence une déclaration politique signée de ses membres.
Des droits spécifiques étant reconnus aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires, il est apparu nécessaire d'inscrire, dans le Règlement, une définition permettant de les identifier.
Cette définition figure à l'article 19 du Règlement. Elle repose sur un procédé déclaratif - solution qui a été considérée comme la plus opérationnelle et la plus respectueuse de la liberté de chacun - et résulte des termes mêmes de la Constitution.

1. - Les groupes d'opposition sont ceux qui se déclarent comme tels

Lors de leur constitution, les groupes peuvent mentionner, dans la déclaration politique signée de leurs membres qu'ils remettent à la Présidence, leur appartenance à l'opposition.
Cette déclaration d'appartenance peut être faite, ou retirée, à tout moment. Toutefois, il est précisé que les "droits spécifiques" reconnus aux groupes d'opposition, qui doivent nécessairement s'inscrire dans la durée, sont attribués ou non en fonction de la situation des groupes au début de chaque législature puis chaque année au début de la session ordinaire.

2. - Les groupes minoritaires sont les autres groupes, à l'exception du plus nombreux

Les groupes minoritaires sont ceux qui ne se sont pas déclarés d'opposition, à l'exception de celui d'entre eux qui compte l'effectif le plus élevé. Concrètement, il s'agit des groupes de la majorité les moins nombreux ou des groupes qui ne se situent, ni dans l'opposition ni dans la majorité.
Les groupes minoritaires disposent également de droits spécifiques, attribués selon la même périodicité que ceux de l'opposition.

II. - Une meilleure représentation dans les instances décisionnelles de l'Assemblée

La composition du Bureau doit "s'efforcer de reproduire la configuration politique de l'Assemblée" (article 10, alinéa 2 du Règlement). Les groupes d'opposition détiennent ainsi, sous la XIVème législature, neuf postes sur vingt-deux (deux des six vice-présidences, un des trois postes de questeur et six des douze postes de secrétaire).
L'opposition est représentée à la Conférence des présidents par les présidents de ses groupes, par ses deux vice-présidents (article 47 du Règlement) ainsi que par le président de la commission des finances qui doit appartenir à un groupe d'opposition (article 39 du Règlement).
Avec la réforme du Règlement issue de la résolution du 27 mai 2009, la représentation de toutes les sensibilités au sein des instances décisionnelles de l'Assemblée a été renforcée.

1. - Le Règlement confie à l'opposition la présidence de certaines instances

En vertu de l'article 39 du Règlement, ne peut être élu à la présidence de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire qu'un député appartenant à un groupe s'étant déclaré d'opposition.
Depuis la XIVème législature, la présidence de la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée nationale est également confiée, de droit, à l'opposition (article 16 du Règlement).

2. - Le Règlement prévoit la représentation de toutes les sensibilités au sein des organes de l'Assemblée

Cette exigence de représentativité a un champ d'application particulièrement large.
Elle s'impose, notamment, en ce qui concerne le bureau des commissions législatives - quatre vice-présidents et quatre secrétaires - dont il est dit qu'il doit s'efforcer de reproduire la configuration politique de l'Assemblée et d'assurer la représentation de toutes ses composantes (article 39).
Une règle identique est prévue pour la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée nationale (article 16), pour les commissions d'enquête (article 143) et pour les missions d'information créées par la Conférence des présidents sur proposition du Président de l'Assemblée (article 145).
S'agissant des missions d'information créées par les commissions, la règle est que celles qui sont composées de deux membres doivent comprendre un député appartenant à un groupe d'opposition. Une mission composée de plus de deux membres doit s'efforcer de reproduire la configuration politique de l'Assemblée (article 145).
La composition d'ensemble du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques - mis en place en 2009 - doit reproduire la configuration politique de l'Assemblée (article 146-2). Son Bureau comprend au moins un vice-président d'opposition.

3. - Le Règlement veille à l'équilibre des nominations effectuées par les commissions

Ces nominations - en particulier celles des rapporteurs budgétaires -s'efforcent, depuis la XIVème législature, de reproduire la configuration politique de l'Assemblée (articles 28 et 146 du Règlement).

III. - La coresponsabilité dans les activités de contrôle et d'évaluation

Le Règlement reconnaît à l'opposition le droit de prendre l'initiative, voire de piloter certaines missions de contrôle et d'évaluation.

1. - Un "droit de tirage" pour les commissions d'enquête

Les commissions d'enquête procurent de longue date à l'opposition des moyens d'information et de contrôle efficaces, en particulier grâce à l'élargissement de leurs moyens d'investigation depuis 1977 et à la publicité de leurs auditions depuis 1991.
La résolution du 27 mai 2009 a prévu, en outre, que chaque président de groupe d'opposition ou de groupe minoritaire peut demander, une fois par session ordinaire (à l'exception de celle précédant le renouvellement de l'Assemblée), en Conférence des présidents, qu'un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête soit inscrit d'office à l'ordre du jour d'une séance au cours de la première semaine de contrôle et d'évaluation.
Une demande de création de commission d'enquête présentée dans le cadre de ce "droit de tirage" ne peut être rejetée qu'à la majorité des trois cinquièmes des membres de l'Assemblée.

2. - Les fonctions de président et de rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information sont partagées

Depuis 2003, le Règlement de l'Assemblée prévoit que les fonctions de président ou de rapporteur reviennent de plein droit à un membre du groupe auquel appartient le premier signataire de la proposition de résolution qui a conduit à la création de la commission. Par ailleurs, les commissions d'enquête ont toujours été constituées à la proportionnelle des groupes ; cette pratique, qui résultait d'un compromis, a été inscrite dans le Règlement en 1991.
L'existence des groupes d'opposition ayant été inscrite dans le Règlement, il est devenu possible d'y faire figurer expressément une règle de partage des fonctions de président et de rapporteur.
Ainsi, dans le cadre des commissions d'enquête, il est prévu que l'une de ces deux fonctions revient de droit à un député appartenant à un groupe d'opposition. Lorsque la commission d'enquête a été créée sur le fondement du "droit de tirage", l'une ou l'autre de ces deux fonctions revient de droit à un membre du groupe qui en est à l'origine (article 143) : c'est en particulier le cas lorsqu'une commission est créée à l'initiative d'un groupe minoritaire.
Une disposition similaire a été inscrite à l'article 145 du Règlement pour les missions d'information créées par la Conférence des présidents : la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un député d'opposition, si ces fonctions ne sont pas exercées par la même personne.

3. - La répartition majorité - opposition est la règle dans les activités du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques

Chaque groupe peut obtenir de droit, une fois par session ordinaire, qu'un rapport d'évaluation soit réalisé dans le cadre des travaux du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).
Par ailleurs, le Règlement prévoit que, son programme de travail ayant été arrêté, le comité désigne, parmi les membres choisis par les commissions pour participer à l'évaluation, ou parmi ses propres membres, deux rapporteurs : l'un de ces deux rapporteurs doit appartenir à un groupe d'opposition (article 146-3).
De ce point de vue, les règles applicables au CEC s'inspirent de celles qui prévalent au sein de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC), créée en 1999 par la commission des finances, et de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), créée en 2004 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.

4. - Le suivi de l'application des lois est confié à des binômes majorité - opposition

A l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, un rapport sur sa mise en application doit être présenté à la commission compétente. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires.
Le Règlement prévoit, depuis la résolution du 27 mai 2009, que ce rapport est présenté par deux députés et que l'un de ces deux députés doit appartenir à un groupe d'opposition (article 145-7).

IV.- Les droits de l'opposition et des groupes minoritaires en séance publique

Les droits de l'opposition s'exercent aussi en séance publique et, dans le domaine législatif, ils se concilient avec le fait majoritaire.

1.- Le partage des activités de contrôle et d'évaluation se prolonge dans l'hémicycle

L'article 48 du Règlement prévoit que chaque président de groupe d'opposition ou de groupe minoritaire obtient de droit l'inscription d'un sujet d'évaluation ou de contrôle à l'ordre du jour de la semaine désormais réservée à l'exercice de cette mission par l'article 48, alinéa 4, de la Constitution.
S'agissant des questions - procédures de dialogue direct qui sont devenues une composante majeure du contrôle et de l'évaluation - les règles de pluralisme sont très précises :
  • chaque semaine, la moitié des questions au Gouvernement est posée par des députés d'opposition, la première question étant en outre attribuée, de droit, à un groupe d'opposition ou minoritaire, ou bien à un député n'appartenant à aucun groupe ;
  • la moitié des questions orales sans débat est posée par des députés membres d'un groupe d'opposition.


2. - Le partage des temps de parole est prévu pour les principaux débats

L'article 132 du Règlement prévoit que, dans le cadre des débats auxquels donnent lieu les déclarations du Gouvernement prononcées sur le fondement du nouvel article 50-1 de la Constitution(déclarations éventuellement suivies d'un vote sans engagement de la responsabilité du Gouvernement), le temps imparti aux groupes est attribué pour moitié aux groupes d'opposition. Le temps alloué aux groupes d'opposition, d'une part, et aux autres groupes, d'autre part, est ensuite réparti entre eux en proportion de leur importance numérique.
Cette règle est également prévue pour les débats organisés lorsque, par application du premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (article 152 du Règlement).

3. - Une journée de séance par mois est réservée aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires

L'article 48 de la Constitution prévoit, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qu'"un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires."
La portée de cette disposition est significative puisque l'ancienne rédaction de l'article 48 (issue de la réforme constitutionnelle d'août 1995) ne réservait qu'une séance par mois à un ordre du jour fixé par chaque assemblée, même si la pratique avait conduit à doubler le nombre de ces séances. En outre, aucun droit n'était garanti pour les groupes d'opposition et les groupes minoritaires qui, en pratique, ne disposaient que de huit séances par an, à rapprocher des vingt-sept sur lesquelles ils peuvent compter aujourd'hui.
Le Règlement a précisé, à son article 48, les modalités d'application de cette disposition nouvelle :
  • les séances sont réparties, au début de chaque session ordinaire, entre les groupes d'opposition et les groupes minoritaires, en proportion de leur importance numérique ;
  • chacun de ces groupes dispose de trois séances au moins par session ordinaire. Elles ne sont pas nécessairement organisées le même jour ;
  • la Conférence des présidents arrête, une fois par mois, l'ordre du jour de la journée de séance réservée aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires ;
  • les groupes d'opposition et les groupes minoritaires font connaître les affaires qu'ils veulent voir inscrire à l'ordre du jour de cette journée au plus tard quatre jours avant la tenue de la Conférence des présidents qui organise la journée ainsi réservée.
Les présidents des groupes peuvent choisir d'inscrire à l'ordre du jour la discussion d'une proposition de loi ou d'une résolution ou bien encore un débat.

4. - Le droit d'expression de tous les groupes est garanti dans les discussions législatives

L'Assemblée nationale a décidé d'instituer une procédure de "temps législatif programmé", fixant des délais pour l'examen des textes en séance, afin de permettre une meilleure organisation des débats comme cela se pratique dans de nombreux parlements étrangers.
La mise en oeuvre de cette réforme repose sur des modalités qui garantissent le droit d'expression de tous les groupes, en particulier celui des groupes d'opposition et des groupes minoritaires.
Ces garanties, qui figurent à l'article 49 du nouveau Règlement, sont au nombre de cinq :
  • les règles d'attribution du temps ne sont pas les mêmes pour la majorité et pour l'opposition. Ainsi, il est prévu que le temps minimum attribué à chaque groupe doit être supérieur pour les groupes d'opposition. En outre, le temps supplémentaire est attribué à 60 % aux groupes d'opposition et réparti entre eux en proportion de leur importance numérique ;
  • les interventions des présidents de tous les groupes, en séance, échappent au décompte du temps préalablement fixé, dans la limite d'une heure par président de groupe. Lorsque le temps réparti entre les groupes est supérieur à quarante heures, cette limite est portée à deux heures ;
  • le président de n'importe quel groupe peut obtenir, de droit, un "temps législatif programmé allongé", égal à une durée minimale fixée par la Conférence des présidents (30 heures actuellement) ;
  • une fois par session, un président de groupe peut obtenir, de droit, un "temps législatif programmé exceptionnel" (50 heures actuellement) ;
  • dès lors que la discussion d'un texte en première lecture intervient moins de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission, un président de groupe peut empêcher le recours au temps législatif programmé.

Source : www.assemblee-nationale.fr

03-11-2016





Diana BOUAYAD-AMINE
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