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Le contrôle de l'application des lois et l'évaluation de la législation et des politiques publiques


Le suivi de l'application des lois est devenu l'une des missions principales du Parlement. Il poursuit un double objectif : veiller à l'application des lois votées et peser sur les conditions concrètes de leur mise en oeuvre.
Depuis une dizaine d'années, le contrôle parlementaire de l'application des lois s'étend à l'évaluation de la législation, conformément à la nouvelle approche de l'action publique, qui apprécie les effets et l'impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés.
Plusieurs instruments ont été mis en place depuis 1996 afin de répondre à ces nouvelles exigences :
  • la présentation devant les commissions permanentes de rapports d'application des lois lorsque celles-ci nécessitent la publication de textes de nature réglementaire ;
  • la création de missions d'évaluation et de contrôle auprès de commissions permanentes : la MEC (mission d'évaluation et de contrôle chargée d'évaluer chaque année les résultats de certaines politiques publiques) placée auprès de la commission des finances de l'Assemblée nationale et la MECSS (mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale) instituée auprès des commissions des affaires sociales de l'Assemblée et du Sénat ;
  • la création du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).

I. - Le contrôle de l'application des lois, par principe, relève des commissions permanentes

La complexité croissante des lois les rend de plus en plus tributaires de textes réglementaires d'application. Les députés suivent donc avec attention l'application des lois qu'ils votent afin d'éviter, notamment, que le défaut de publication des textes d'application fasse échec aux décisions qu'ils ont prises.
Depuis 1990, le rapporteur général de la commission des finances procède à l'examen de l'état d'application des dispositions fiscales des lois examinées par la commission (c'est-à-dire non seulement des lois de finances, mais aussi de toutes les lois portant dispositions d'ordre économique et financier). Il présente également au printemps un rapport d'information sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget de l'année précédente.
Cette pratique a été généralisée et étendue à toutes les commissions en 2004. En effet, depuis cette date, à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit être présenté à la commission compétente. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires.
Depuis la réforme de 2009, l'article 145-7 du Règlement, qui a repris, en les modifiant, les termes de l'ancien huitième alinéa de l'article 86, prévoit de confier la rédaction de ce rapport à deux députés, dont l'un appartient à un groupe d'opposition et parmi lesquels figure de droit le rapporteur du projet ou de la proposition de loi faisant l'objet du rapport de mise en application. Les rapports sur la mise en application des lois peuvent, à ce titre, donner lieu, en séance publique, à un débat sans vote ou à une séance de questions.
Afin de contrôler l'application des lois, les commissions permanentes disposent également des études d'impact qui accompagnent les projets de loi. L'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution prévoit, en effet, que "les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent". Ces études d'impact exposent notamment avec précision l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ainsi que les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées.

II. - Le contrôle de l'application des lois s'est progressivement doublé d'une évaluation des effets de la législation

La nouvelle approche de l'action publique, qui apprécie les effets et l'impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés, a été intégrée dans le contrôle parlementaire de l'application des lois.
Un nombre croissant de textes est assorti d'un dispositif interne de contrôle pouvant aller de la simple exigence d'un rapport d'application jusqu'à la mise en place de mécanismes d'évaluation.
De son côté, l'Assemblée nationale a utilisé les dispositifs existants ou a créé de nouveaux outils afin d'évaluer la législation. Ainsi, en juin 1990, une modification de son Règlement a permis la création de missions d'information temporaires, éventuellement communes à plusieurs commissions, portant notamment sur les conditions d'application d'une législation. Par ailleurs, la mission assignée aux commissions d'enquête et aux missions d'information tend à évoluer vers une démarche évaluative de politiques sectorielles, ou de telle ou telle législation.

1. - Le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques

Créé par la réforme du Règlement du 27 mai 2009, le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) permet à l'Assemblée nationale de mettre en oeuvre la fonction d'évaluation qui lui est explicitement reconnue par l'article 24 de la Constitution.
L'article 146-2 du Règlement de l'Assemblée nationale indique que le CEC, présidé par le Président de l'Assemblée nationale, comporte un certain nombre de membres de droit : les présidents des commissions permanentes et le président de la commission chargée des affaires européennes ; le rapporteur général de la commission des finances ; le député à qui est confiée la présidence ou la vice-présidence de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ainsi que le député qui préside la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes ; les présidents de chaque groupe politique, qui pourront se faire suppléer. Le comité comprend également 16 autres membres désignés selon la même procédure que celle prévue pour la désignation des membres de commissions permanentes. La composition d'ensemble du comité reproduit la configuration politique de l'Assemblée nationale.
Au titre de ses missions, dont le champ a été strictement délimité par le Conseil constitutionnel (décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009), le CEC assure les fonctions suivantes :
  • assurer l'évaluation des politiques publiques transversales : le CEC, de sa propre initiative ou à la demande d'une commission permanente, évalue les politiques publiques portant sur des domaines de compétence plus larges que ceux d'une commission permanente. Chaque groupe peut obtenir de droit la réalisation d'une évaluation par session ordinaire (article 146-3 du Règlement) ;
  • être tenu informé des conclusions des missions d'information : le CEC est tenu informé des conclusions des missions d'information, qu'elles soient propres à une commission permanente, communes à plusieurs commissions permanentes ou créées par la Conférence des présidents (article 146-4 du Règlement) ;
  • formuler des propositions pour l'ordre du jour de la semaine réservée par priorité au contrôle et à l'évaluation : en application de l'article 48 de la Constitution, le CEC peut "en particulier, proposer l'organisation en séance publique, de débats sans vote ou de séances de questions portant sur les conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions d'information" des commissions permanentes ou de la Conférence des présidents (article 146-7 du Règlement) ;
  • réaliser une évaluation préalable d'un amendement d'un député ou de la commission saisie au fond, à la demande de son auteur ou, dans le cas d'un amendement de la commission, à la demande du rapporteur ou du président de la commission (article 146-6 du Règlement).

2. - Les missions d'évaluation et de contrôle

Au sein de la commission des finances de l'Assemblée nationale a été créée en 1999 une mission d'évaluation et de contrôle (MEC) chargée d'évaluer chaque année les résultats de certaines politiques publiques. Cette structure présente deux particularités par rapport aux autres missions créées par les commissions :
  • il s'agit dans les faits d'une structure permanente (constituée pour un an, elle est reconduite chaque année),
  • la majorité et l'opposition y ont une représentation plus paritaire que proportionnelle et un poste de coprésident est confié à l'opposition.
De la même manière, une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) a été mise en place en 2004 au sein de la commission des affaires sociales. De composition également plus paritaire que proportionnelle, elle constitue un instrument de contrôle des finances sociales permettant aux députés de mieux suivre l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale et de s'assurer que les nouveaux outils législatifs et réglementaires répondent aux objectifs financiers retenus.

3. - Les délégations

La délégation parlementaire aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, créée en 1999, s'est vue confier par la loi le soin d'éclairer l'Assemblée sur les thématiques entrant dans son champ de compétences ainsi que de suivre l'application des lois s'y rapportant.
Créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007, la délégation parlementaire au renseignement, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat, était initialement chargée de "suivre l'activité générale et les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l'économie et du budget". Afin d'assurer un meilleur contrôle parlementaire sur les activités de renseignement, la loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale a modifié l'article 6 nonies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires : la délégation parlementaire au renseignement contrôle désormais explicitement l'action du Gouvernement en matière de renseignement et évalue la politique publique dans ce domaine.
Enfin, la Conférence des présidents a créé, le 17 juillet 2012, une délégation aux outre-mer, chargée, comme celle qui existe déjà au Sénat, d'informer l'Assemblée nationale sur toute question relative aux outre-mer. Elle est composée de 63 députés, dont les 27 députés d'outre-mer qui en sont tous membres de droit. 

Source : www.assemblee-nationale.fr

02-11-2016





Diana BOUAYAD-AMINE
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